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濟南市人民政府關于系統推進零基預算改革的實施意見
來源： 濟南市人民政府2025-05-20 16:23:52
各區縣人民政府，市政府各部門（單位）：
為推進財政科學管理，深化零基預算改革，根據《中華人民共和國預算法》等法律法規，結合我市實際，現提出如下實施意見。
一、工作要求
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，認真落實省委、省政府工作要求，通過制度性安排，創新預算管理方式，取消支出基數，加快建立以零為起點，以財力為基礎，以績效為依據的預算分配機制，實現有限財政資源與有效政策目標相匹配，切實增強財政統籌平衡效率和可持續發展能力，為強省會建設提供更加堅實的財政保障。
自編制2025年預算起，市級率先部署開展更深層次的零基預算改革，在清理整合支出政策、完善項目排序機制、創新資源配置方式等方面取得突破性進展，具備條件的區縣（含代管鎮、街道的功能區，下同）可同步實施。到2026年，市級財政支出標準化、績效目標化、管理數字化等配套改革措施基本完備，大部分區縣實施零基預算管理。到2027年，相關改革制度體系基本建立，現代預算管理理念廣泛形成，零基預算實現全面貫通，全市財政運行更加穩健，財政科學管理水平走在省會城市前列。
二、重點任務
（一）重構支出政策體系。
1.全面清理財政支出政策。預算安排遵循先理政策、后排資金的原則，充分發揮績效評價“指揮棒”作用，持續夯實零基預算管理基礎。改革市級部門預算編制說明方式，預算部門單位提出預算申請時，附帶部門單位整體支出績效評價報告。整體支出績效評價以支出政策清理優化為導向，針對各類支出成本效益、支持方式、支持范圍和標準等予以重新評價（部門單位績效評價中支出政策和項目評價結果為“良”及以上的比例不超過80%；時限已屆滿、目標已完成、不再具備執行條件以及各類監督發現存在重大問題的，評價為“中”或“差”，并依法依規實施清理退出；擬通過調整完善繼續保留的，按照新增支出政策、項目程序辦理；各類政策措施執行期限最長不超過3年）。財政部門對部門單位整體支出績效評價報告進行復核，并出具審核意見。部門單位整體支出績效評價報告，與部門單位預算草案一并向市人民代表大會報告。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
2.切實減輕基層支出負擔。結合支出政策清理，進一步明晰財政事權和支出責任。在基本公共服務領域，更多采取市與區縣共同事權的支出責任分擔方式，兜牢基層運行安全底線；在促進經濟發展領域，市級支出政策原則上由市級資金承擔，不得以任何形式增加或變相增加區縣支出責任。鼓勵區縣因地制宜，采取靈活措施，與上級政策形成合力。除市委、市政府另有規定外，市級部門單位評定的獎項、稱號、資格等，一般不安排獎勵資金，也不得要求下級安排資金。區縣獨立承擔的財政支出責任，也不得向上級轉移。（責任單位：市級各部門單位，各區縣）
3.創新建立“四張清單”制度。將“保基本民生、保工資、保運轉”和債務還本付息作為必保支出單獨核定，其他支出匯總編制公共服務、產業發展、城市運行、重點建設“四張清單”。
（1）公共服務清單。包括教育培訓、人才就業、社會保障、衛生健康、大眾文體、國防動員、公共安全、城鄉統籌、社會管理、行政運行等領域。
（2）產業發展清單。包括主導產業、商業流通、金融資本、科技創新、國企發展、民營經濟、會展論壇、文體旅游、農林牧漁、綜合服務等領域。
（3）城市運行清單。包括市政運維、發展規劃、自然資源和規劃、應急管理、園林綠化、城鄉環衛、生態保護、綜合管理等領域。
（4）重點建設清單。包括綜合交通、鄉村振興、水利水務、能源保供、城市更新、征地安置、數字濟南、政府設施等領域。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
4.重新搭建清單管理層級。完善預算支出分級管理機制，實現政策“一張視圖”管到底。“四張清單”按照“分支領域+政策任務+具體支出項目”三層結構進行分級管理。“四張清單”中根據支出方向劃分若干分支領域；每個分支領域內，有市委、市政府文件、會議紀要為依據的，確定為政策，其他通過歸并整合設立若干任務；每個政策任務包含若干具體支出項目。加強歸類梳理和統籌整合，按照輕重緩急排列“四張清單”內的政策任務。各分支領域中業務比重大的部門單位為分支領域總協調部門單位。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
5.加大政策任務整合力度。進一步加強政策任務優化整合，推動預算支出內容合理有序、精準有效。同一分支領域下的政策任務，要充分體現市委、市政府工作重心，既不遺漏政策，也不隨意調增獨立任務。對性質相同、用途相近、管理分散的任務加大整合力度，凡屬“小、散、亂”以及目標不明顯的，堅決不安排預算。加強政策任務內容對比，防止目標沖突、無序疊加、標準不齊，避免“合成謬誤”。政策任務涉及多部門單位安排支出的，統一由政策任務主管部門單位牽頭管理。（牽頭單位：市財政局；責任單位：各分支領域牽頭市級部門單位）
6.實施清單動態調整機制。根據新出臺政策情況、年度重點工作變化等對政策任務和具體支出項目進行審慎動態調整。確需新增的，由對應分支領域或政策任務牽頭部門單位按照“進一退一”“進一退多”的方式進行調整，保持預算支出規模相對穩定。預算執行完畢，“四張清單”自動清零。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
（二）創新預算編制方式。
7.重塑部門支出排序機制。預算部門單位按照市委、市政府工作安排，統籌各方面因素，對每項政策任務按照“ABC”分級，再對政策任務項下的具體支出項目按照重要性、成熟度進行排序。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
（1）“A級”：國家、省、市統一規定，或通過其他正式決策程序，明確具體支出項目、資金規模，需要本級安排資金保障的政策任務。
（2）“B級”：國家、省、市統一規定，或通過其他正式決策程序，但沒有明確規定本級投入規模的政策任務。
（3）“C級”：與預算部門單位職責相匹配，符合預算部門單位工作計劃規劃、事業發展需要的任務。
8.深度改進預算審核措施。對預算部門單位提報的支出清單，財政部門逐項審核政策任務的合法性和必要性、具體支出項目的合理性和可行性。預算部門單位政策任務設立依據不實、排序不準的，財政部門直接予以剔除或調整。具體支出項目立項依據不充分、資金申請不科學的，財政部門提出修改意見，預算部門單位無法完善的，予以剔除。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
9.創新預算限額配置方式。財政部門將“三保”支出、債務還本付息支出作為財力保障底線，統籌上級轉移支付、政府債券和超長期國債等各類資金，盡力拓展可用財力規模，作為預算安排的上限。上限與底線之間的財力空間，作為可用財力限額。在財力限額內，參照以往3年預算支出結構，測算結構性占比，確定“四張清單”的清單控制限額與分支領域參照限額，并對政策任務進行分類保障。其中，對A級支出足額保障，優先支撐戰略要事；對B級支出統籌保障，視財力狀況相應適配資金，集中力量辦大事；對C級支出依輕重緩急，根據保障A級和B級支出外的剩余財力進行分配，做到有多少錢辦多少事。財政部門按照限額配置和預算審核結果，落實具體支出項目預算安排金額。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
10.完善預算審核論證制度。對分支領域內政策任務和具體支出項目的排序選擇，要注重發揮分支領域總協調部門單位的職能作用，在相關限額內，可由總協調部門單位提出排序和安排建議。逐步擴大公眾對預算編制的參與，邀請專家、人大代表和政協委員參與政策任務和具體支出項目的論證。對新出臺重大支出政策，要完善第三方評估和公開征求意見機制，提升預算審核的科學性、透明度。財政部門要統籌整合績效評審單位工作力量，將績效評審實質性嵌入預算編制、執行、審查全過程。（責任單位：市級各部門單位）
（三）系統推進配套改革。
11.深入開展“績效全程化”改革。鞏固和發揮績效評價“雙報告”制度優勢，高位推動預算績效管理工作。提升績效目標管理水平，堅持績效評價端口前置，預算部門單位提交預算申請時需同步提報政策任務和支出項目的績效目標，設置的績效目標應科學合理、細化量化、可測可比，能夠清晰準確反映支出核心產出效果。財政部門在預算審核過程中，同步審核績效目標的合規性、相符性、時效性，并優先排列績效目標更高、量化更明細、數值更合理、措施更可行的項目。預算執行中，財政部門要及時跟蹤績效目標執行情況，對資金執行率過低或使用過程偏離績效目標的，督促預算部門單位及時糾正、調整，并在下一年度預算中予以扣減或取消相應支出。（責任單位：市級各部門單位）
12.深入開展“支出標準化”改革。預算編制應詳細列明資金測算過程，注明所采用的具體標準，除依法應當保密的以外，應將采用的標準以適當方式在一定范圍內公開。堅持急用先行、穩步推進的原則，持續完善支出標準體系并進行動態調整，將支出標準體系作為零基預算的重要支撐。已有明確支出標準的，按照標準執行；沒有支出標準的，由財政部門會同預算部門單位協商確定暫時性支出標準，參照市場價格、外地標準進行制定，試行一年并經協商一致后納入標準目錄；無法確定暫時性支出標準的，原則上不安排預算支出。2025年支出標準體系覆蓋面達到50%，2026年達到80%以上，2027年建立起基本完整的支出標準體系。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
13.深入開展“成本精準化”改革。堅持績效評價端口前移，深入開展事前績效評估。新增重大政策和項目，包括擬申請新增市級預算資金的支出政策和項目、到期申請延續執行的政策和項目，應開展事前績效評估，未開展評估或評估未通過的，一律不得納入預算安排。開展反向成本效益分析，對出臺增加財政支出及較前3年平均支出增加的政策和項目，預算部門單位要提交削減支出分析報告，按照擬申請資金的50%和80%，分別分析可能造成的經濟社會影響，找準邊際成本。無削減支出分析報告不予納入預算，削減支出分析報告與績效評價、財政監督和審計監督等進行掛鉤印證。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
14.深入開展“政策閉環化”改革。探索建立政策調整機制，預算安排確定后，根據項目預算資金安排規模，按照“誰起草、誰負責”的原則，修訂項目依據的政策，形成下年度版政策，打通“政策制定—預算安排（績效評估）—政策優化”的閉環渠道，實現財力與政策的精準相適。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
15.深入開展“投入多元化”改革。落實對特許經營權、公共資源有償使用等方面的改革要求，挖掘資源潛力。用足用好上級轉移支付、政府專項債券、政府引導基金、政策性融資、超長期國債等資金，預算部門單位在提交項目時，屬于主動選取上述資金申請預算安排的，可在整體排序中予以靠前排列。對具備申報債券條件的項目，主管部門單位應按規定做好項目策劃包裝，未按要求及時做好項目策劃的，原則上不安排預算支出。統一預算分配權，加大上級轉移支付資金統籌力度，與本級資金形成合力。深入開展財政資金股權投資改革，拓展適用領域，進一步放大資金效應。進一步完善財政金融聯動機制，發揮財政資金引導作用，統籌用好銀行、保險、擔保、資產管理等多金融業態優勢，吸引撬動更多金融資源支持經濟社會高質量發展。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
16.深入開展“管理數字化”改革。完善預算管理一體化系統，實現政策清理整合、分類排序、績效管理、動態調整、批復執行、績效跟蹤全流程數字化覆蓋，實現“一套系統”跟到底。加強信息共享，整合外部信息，提高人員支出、基本民生支出等自動化編制水平。完善預算支出標準數據庫，科學設置規則，提高工作效率和審核準確率。逐步探索將人工智能技術引進績效評價環節，提高數據分析、績效目標的智能對比水平，持續提升績效評價的客觀性和公正性。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
（四）強化預算執行約束。
17.加強收入資源統籌。將依托行政權力、政府信用、國有資源資產獲取的收入全部納入政府預算管理。預算部門單位要將取得的各類非財政撥款收入全部列入預算，加強與財政撥款統籌使用。建立健全非財政撥款往來款項、結余資金定期核銷機制，提高資金使用效率。把牢資金配置的先后順序，嚴格按照非財政撥款、上級專項轉移支付、專項債券、上級一般性轉移支付、一般財力的順序進行資金配置。實施更加嚴格的統籌措施，對政府性基金預算結轉資金規模超過該項基金當年收入10%的部分，補充預算穩定調節基金統籌使用。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位）
18.提高預算執行質量。配合零基預算財力限額管理，固化“三保”和債務還本付息的首要支出順序。健全國庫資金“四保”專戶制度，區縣擔負起預算優先安排、庫款優先保障的主體責任，市級統籌調度、做好幫扶，織密基層財政運行安全防線。堅持以人民為中心，持續鞏固民生支出政策“第一清單”位置，全市統籌保障標準、政策審批，確保民生改善更加穩固、更可持續。優化營商環境，服務實體經濟，強化“泉惠企”平臺政策服務統一出口作用，對符合條件的政策資金堅持“直達快兌”“免申即享”，不斷提升政策兌現效能。健全政策任務資金支出定時“回看”機制，向平時監督要效率。（牽頭單位：市財政局、各行業主管部門單位；責任單位：各區縣）
19.加大存量資金盤活力度。定期開展預算資金清理統籌，除據實結算項目或受不可抗力影響外，對超出績效目標規定時限未分配及預算執行滯后的資金，原則上全部收回。在實現年度績效目標基礎上，預算部門單位結余資金、政府采購預算結余資金實時收回。零基預算實施后，原則上不再安排預算部門單位國庫集中支付資金結轉，確有需要的，預算部門單位提出結轉資金需求，經財政部門審核后，可結轉一次。允許各區縣對上級轉移支付結余資金調劑使用或收回統籌。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市級各部門單位、各區縣）
20.建立激勵約束機制。將零基預算編制與執行情況作為財政預算績效結果指標的評價要點，并將預算安排與預算執行情況、績效管理情況以及巡察、審計、財會監督等發現問題進行掛鉤，對預算編制質量較高、執行效果好、績效評價優、被發現問題較少或發現問題及時整改到位的預算部門單位，下年度預算安排優先保障。對落實零基預算要求不力的預算部門單位，調低其整體性績效評價檔次。（牽頭單位：市財政局；責任單位：市委組織部、市委巡察辦、市審計局）
三、組織保障
（一）加強組織領導。市委、市政府主要負責同志對零基預算改革工作負總責，市級領導同志“分兵把口”，抓好各領域改革的重大項目、重點工程、重要任務。各級各部門單位要以更高站位凝聚改革共識，有組織、有步驟、有紀律地推進零基預算各項改革任務落實落地。財政部門要切實發揮好牽頭抓總作用，配齊配強零基預算改革的工作力量。市委辦公廳、市政府辦公廳要把零基預算改革各項工作任務納入市委、市政府督查重點內容。預算部門單位要結合實際，建立健全內部全流程管理制度，加強與財政部門的溝通聯系，切實形成改革合力。
（二）做好宣傳解讀。財政部門要加強對零基預算改革工作的督促和指導，認真開展意見解讀，組織宣講培訓，編制操作手冊，明晰時間表、路線圖和責任人。各級各部門單位要不斷總結經驗、完善思路、提升能力，提高改革整體效能，擴大改革受益面。
（三）強化技術保障。堅持以數字化手段賦能零基預算改革，加快推進全市預算管理一體化系統建設和各業務系統功能整合，逐步實現上下貫通、業務協同、系統互聯、數據融合、開放共享的“數字財政”管理體系，為全面實施零基預算改革提供技術支撐。
本實施意見自印發之日起施行，由市財政局負責牽頭組織實施并具體做好解釋工作。
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